关于《中共海南省委关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的说明
（二〇二五年十一月二十九日）
冯飞
同志们：
受省委常委会委托，我就《中共海南省委关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）起草的有关情况向全会作说明。
一、《建议》稿起草过程
“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是海南高标准建设自由贸易港、为实现社会主义现代化建设走在全国前列奠定坚实基础的关键五年。研究制定好“十五五”规划，对推动海南经济社会持续健康发展具有重大意义。
省委把编制好“十五五”规划作为今年的一项重大政治任务。3月27日，省委成立“十五五”规划建议起草工作领导小组，由我担任组长，刘小明、杨晋柏、巴特尔同志担任副组长，35个省直单位主要负责同志参加，在省委常委会领导下承担《建议》稿起草工作。期间，我先后主持召开9次省委常委会会议、3次省委专题会议，第一时间传达学习贯彻党的二十届四中全会精神，学习习近平总书记在听取海南自由贸易港建设工作汇报时的重要讲话精神，统筹部署规划建议起草工作，对“十五五”发展目标、自由贸易港建设、现代化产业体系构建、新质生产力发展、城乡区域协调发展、生态环境保护等问题提出明确要求。小明同志在省政府常务会议和专题会议上，也多次对“十五五”规划编制和重大工程项目谋划提出明确要求。
根据习近平总书记对“十五五”规划编制工作的重要指示精神，我们把发扬民主、开门问计、集思广益贯穿文件起草全过程，深入开展调查研究，充分吸收群众期盼、专家意见、基层经验，确保《建议》稿的科学性、针对性和可操作性。2024年7月，省委委托有关方面启动16个“十五五”规划重大课题研究。今年1月8日、9月19日，我先后两次主持召开“十五五”规划编制专家咨询委员会全体会议，听取各领域专家意见建议。7月下旬，省委部署省领导“十五五”规划专项调研，由我带头，省委常委及副省长结合分管领域，聚焦全局性、战略性、关键性问题，深入各市县开展调查研究并召开专题会议，交流调研成果，为《建议》稿起草奠定基础。5月1日至9月30日，我们还开展了网上征求意见活动，广泛听取意见建议。各方面普遍认为，省委八届八次全会重点研究“十五五”规划建议问题，对更好发挥省级发展规划的战略导向作用，进一步凝聚起全省党员干部群众团结奋进的磅礴力量，高标准建设自由贸易港、打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户，具有重要意义。综合判断，“十五五”时期我省面临的战略机遇和风险挑战并存，总体上机遇大于挑战。各方面普遍希望，明确“十五五”时期经济社会发展的总体思路、重要原则、主要目标、战略任务和重大举措，推动“十五五”时期高质量发展，全面提高经济社会发展水平，为基本建成中国特色自由贸易港、实现社会主义现代化建设走在全国前列奠定更加坚实的基础。
10月至11月上旬，起草组认真对照习近平总书记在听取海南自由贸易港建设工作汇报时的重要讲话和中央“十五五”规划建议，对《建议》稿作进一步修改。11月11日至23日，我和小明、晋柏同志分别主持召开专题座谈会，先后听取党外人士，省级老干部，党代表、人大代表、政协委员，以及园区和企业家的意见建议。随后，将《建议》稿下发各市县党委和96家省委各部门、省级国家机关各部门、各人民团体、各有关省属企事业单位、各有关中央驻琼单位党组（党委）征求意见建议。从征求意见情况看，大家对《建议》稿给予充分肯定，一致认为《建议》稿准确把握“十五五”时期海南自由贸易港建设所处历史方位，深入分析我省发展环境面临的深刻复杂变化，对未来5年发展作出顶层设计和战略擘画，指导方针纲举目张，主要目标宏伟清晰，任务举措务实创新，是继往开来、接续推动自由贸易港建设的又一次总动员、总部署，体现了奋力谱写中国式现代化海南篇章、高标准建设自由贸易港的坚定决心和历史主动，必将对海南经济社会发展产生重大而深远的影响。同时，各方面提出了许多好的意见建议。文件起草组系统梳理、逐条分析，做到能吸收的尽量吸收。经过反复推敲，对《建议》稿增写、改写、精简文字共计263处，覆盖各方面意见和建议1072处，采纳率79.1％。
11月24日，召开省委常委会会议，审议《建议》稿。起草组根据省委常委会会议意见，对《建议》稿再次进行修改完善，形成了提交这次全会审议的《建议》稿。可以说，这次文件起草工作，是充分发扬民主、汇集民智、凝聚共识的又一次生动实践，是全省各级各部门团结协作、群策群力的智慧结晶。
二、起草《建议》稿的主要考虑和《建议》稿的基本内容
《建议》稿起草的总体考虑是，按照习近平总书记关于海南工作的系列重要讲话和指示批示精神，以及党中央作出的建设海南自由贸易港战略部署，准确把握“十五五”时期重要地位，深入分析国内国际形势，对我省经济社会发展作出系统谋划和战略部署。
在《建议》稿起草过程中，我们注重把握以下理念和思路：一是坚持把习近平总书记关于海南工作的系列重要讲话和指示批示精神，特别是在听取海南自由贸易港建设工作汇报时的重要讲话精神作为根本遵循，以实际行动坚定捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”。二是坚持服务“国家所需”与发挥“海南所能”相结合，充分发挥自由贸易港开放政策、资源优势和“先手棋”特殊作用，打造国内国际双循环战略交汇点，助力全国构建新发展格局和建设开放型世界经济。三是坚持守正与创新相结合，既有对已布局战略、项目的再深化，比如推动四大主导产业补链延链、优化升级等，又有展望未来的增量战略布局，比如，前瞻布局“四新”未来产业，探索开展离岸人民币业务等，力争形成“存量稳盘、增量破局”的发展格局。四是坚持目标导向与问题导向相结合，立足于夯基垒台、跨越发展的基本定位，着眼于全面提高经济社会发展水平，进行系统谋划，有力有效补强岛屿型经济短板弱项，全面提高发展质效。
《建议》稿由17个部分构成，分为三大板块。
第一板块包括第一、第二部分，共6条，为总论，主要阐述“十四五”时期经济社会发展取得重大成就、“十五五”时期重要地位、“十五五”时期发展环境面临深刻复杂变化，以及“十五五”时期经济社会发展的指导思想、遵循原则和主要目标等内容。
第二板块包括第三至第十六14个部分，共51条，为分论，总体上按照建设“三区一中心”战略定位、落实新发展理念来组织，主要瞄准关系全局和长远的重点问题，分领域部署“十五五”时期的战略任务和重大举措，明确从高标准建设自由贸易港、产业发展、扩大有效需求、科技创新、深化改革、海洋强省、农业强省、基础设施建设、区域协调发展，到智慧海南、美丽海南、文化强省、幸福海南、平安海南等重点领域的思路和重点工作。
第三板块包括第十七部分6条和结束语，主要部署坚持党的全面领导、持之以恒净化政治生态、打造高素质专业化干部队伍、发展全过程人民民主、推进全面依法治省、充分调动全社会积极性主动性创造性等任务。
三、需要说明的几个重点问题
《建议》稿提出了一些重要观点和重大举措。这里，就其中几个重点问题作简要说明。
（一）关于“十五五”时期的重要地位。与“十四五”时期及其他省“十五五”时期相比，海南“十五五”时期最大的不同在于，“十五五”时期是全岛封关运作首个五年，是展示全岛封关运作作为“我国坚定不移扩大高水平对外开放、推动建设开放型世界经济的标志性举措”落实成效的关键五年，全社会对自由贸易港建设的期待值、关注度与参与度将达到历史新高度。推进自由贸易港建设是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，需要不懈努力、接续奋斗。《建议》稿提出，“十五五”时期在高标准建设自由贸易港、实现社会主义现代化建设走在全国前列上具有承前启后的重要地位，这是根据“十五五”时期我省承担的历史任务作出的判断。党的二十大提出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，并确定到2035年基本实现社会主义现代化。对于海南来说，推进中国式现代化的生动实践就是高标准建设自由贸易港。同时，《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出，2035年海南要在社会主义现代化建设上走在全国前列。“十四五”时期已经打下坚实基础，自由贸易港建设从“顺利开局”进入“成型起势”新阶段。“十五五”时期是夯基垒台、跨越发展的关键时期，制定和实施好“十五五”规划，将为2035年实现自由贸易港建设相关目标奠定更加坚实的基础。
《建议》稿从这个基本定位出发谋划“十五五”时期发展，既同“十四五”规划提出的理念和思路保持连续性，又准确把握未来五年我省发展新机遇新趋势，提出体现中央精神、符合海南实际、具有前瞻性创新性的总体思路、重大原则、主要目标、战略任务。从国际看，全球经济处于供应链深刻调整期、新一轮科技革命和产业变革机遇期、大国博弈战略相持期，为海南发挥独特作用创造了条件。从国内看，全国统一大市场建设加速推进，双循环畅通更受关注。海南必须抓住时间窗口，巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在高水平对外开放和产业升级中赢得战略主动，推动事关中国式现代化海南篇章全局的战略任务取得重大突破。
（二）关于“十五五”时期经济社会发展目标。《建议》稿准确把握“十五五”时期基本定位和阶段性要求，锚定习近平总书记部署的“把海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户”的战略目标，明确提出“八新”目标，即高标准建设自由贸易港取得新进展、深化改革开放取得新突破、经济发展质效实现新跨越、科技创新能级迈上新台阶、区域协调发展格局呈现新气象、美丽海南建设展现新图景、人民生活水平达到新高度、安全保障能力得到新提升。2035年在社会主义现代化建设上走在全国前列，重要标志性指标就是自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟，经济实力、开放活力、科技实力、区域辐射力、全球影响力大幅提升，这就要求“十五五”时期加快完善自由贸易港政策制度体系，经济社会发展保持较快增速。《建议》稿在深入研究和科学论证的基础上，提出与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系更加完备、经济实现更高质量更快速度增长、全要素生产率稳步提升、居民收入增长和经济增长同步、中等收入群体持续扩大等重要目标。同时，根据现阶段区域发展不平衡、封关后各领域风险防控压力显著增大、人民群众对美好生活的向往更加强烈等特点，《建议》稿提出区域差距、城乡差距进一步缩小，教育、医疗、住房、养老托育等基本公共服务均等化水平明显提升，自由贸易港风险防控体系更加严密等目标。
参考以往做法，《建议》稿提出“十五五”时期经济社会发展目标主要是定性描述，必要的定量要求和一些具体工作部署则留给制定规划《纲要》时研究确定，以更好体现和发挥《建议》的宏观指导作用。
（三）关于高标准建设海南自由贸易港。高标准建设自由贸易港是海南高质量发展的总抓手。全岛封关运作后，海南具备在更大范围、更深层次推进开放的基础条件。《建议》稿提出全面落实海南自由贸易港建设总体方案，深入实施海南自由贸易港法，分步骤、分阶段构建与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系，把制度集成创新摆在突出位置，以高水平开放促深层次改革、高质量发展。
《建议》稿将这方面列为分论中的首要任务，围绕加快完善自由贸易港政策制度体系、稳步扩大制度型开放、深入推进商品和要素流动型开放、构建国内国际双循环战略交汇点作出系统部署。《建议》稿强调提升优化以“零关税、低税率、简税制”“五自由便利一安全有序流动”为主要特征的政策制度体系，主动对接国际高标准经贸规则，做好外资、外贸、外国人“三外”工作等。同时，《建议》稿强调主动对接国家区域重大战略，加强同粤港澳大湾区联动发展，深化同京津冀、长三角、长江经济带等区域合作，为国内企业更好对接国际市场搭建桥梁，在推进高水平对外开放中发挥牵引作用。
（四）关于以推动高质量发展为主题。《建议》稿与“十四五”规划一脉相承，继续把推动高质量发展确定为“十五五”时期经济社会发展的主题，要求坚持以经济建设为中心，完整准确全面贯彻新发展理念，推动经济持续健康发展和社会全面进步。聚焦推动高质量发展，《建议》稿提出“45432”发展架构，推动构建具有海南特色和优势、梯次布局的现代化产业体系，努力在发展新质生产力上取得新突破，增强科技和产业的核心竞争力。
一是推动四大主导产业补链延链、优化升级，夯实实体经济基础。旅游业强调推出重磅标志性项目、业态融合和开放合作，打造国际知名的热带海岛旅游度假胜地。现代服务业强调推进生产性服务业和生活性服务业双轮驱动，大力发展数字经济、金融、物流等赋能型产业，突出科技服务、检验检测等专业服务业支撑作用，培育壮大离岸贸易、绿色贸易等新型贸易业态；促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展，打造引领我国服务消费升级的“海南样板”。高新技术产业强调坚持科技创新和产业创新深度融合，推动石化新材料、生物医药、高端消费品加工、维修和再制造等产业集群发展。热带特色高效农业强调品牌建设和差异化发展路径，巩固优势产业核心竞争力，大力培育引进推广“新奇特优”品种，把热带特色高效农业打造成为优势特色大产业。
二是培育壮大“五向图强”新质生产力，打造特色产业链。“五向图强”是我们基于“三度一色”自然优势、自由贸易港开放政策、产业发展基础等多重因素，因地制宜提出的海南特色新质生产力。《建议》稿提出，做大做强“种源＋种业＋种市”南繁产业，推动农作物、水产等种业同步发展，全力打造“南繁硅谷”；依托科研链、装备链、资源链三链协同，努力建设国家深海科技创新和产业发展核心承载地；“以场带产”壮大火箭链、卫星链、数据链和“航天＋”产业，有序发展低空经济；加快打造绿色低碳产业链供应链，不断拓宽“两山”转化路径，大力推动零碳、近零碳应用场景建设；充分利用绿色算力和跨境数据流动政策优势，布局建设面向东南亚国家的跨境算力设施，培育数字经济产业集群。
三是推动生物制造、氢能、脑机接口、具身智能等“四新”未来产业创新发展。这四个产业是我们按照习近平总书记重要指示精神、对标中央“十五五”规划建议六大未来产业部署、立足海南实际提出的相对有发展基础和发展潜力的产业，体现了梯次布局产业体系的战略意图。目前生物制造产业发展在海洋生物制造、生物材料等领域已经取得一定成效，其他3个产业还需加大力度。《建议》稿提出完善支持措施，包括探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式、市场监管规则，建立投入增长和风险共担机制等。
四是做优“三篇消费文章”，做实服务全国、享誉世界的消费产业。2月1日，乐城生物医学新技术促进规定施行；9月9日，海南洛桑旅游大学正式招生；11月1日，离岛免税政策再升级，等等。这些都反映出，“三篇消费文章”正助力“到海南消费”成为国际新时尚。《建议》稿围绕推动“买全球精品”“享全球医疗”“学全球专业”作出系统部署。
五是加快建设人才荟萃之岛、技术创新之岛。建设“两个之岛”是习近平总书记对我省提出的明确要求，也是我省科技创新的必由之路。《建议》稿提出，统筹教育强省、科技强省、人才强省建设，构建更加开放的人才机制，吸引用好国际国内人才；布局概念验证中心、中试研究基地、共享柔性智造平台等开放式平台；支持企业牵头组建创新联合体和创新联盟，加快形成以企业为主要载体、以科技创新赋能产业发展、以产业发展反哺科技创新的良性循环发展格局。
（五）关于全方位扩大有效需求。扩大有效需求是自由贸易港建设的战略依托。海南消费在全国消费大局中具有独特地位和特殊使命，要为全国消费提质升级作出更大贡献。《建议》稿提出，深入推进国际旅游消费中心建设，培育旅游消费超级品牌，实现“海南购、购全球”。坚持惠民生与促消费紧密结合，既要合理提高公共消费，增强居民消费能力，也要适应消费新变化新趋势，创新消费新场景、新业态、新模式，扩大个性化、多样化、品质化消费品和服务供给。投资是自由贸易港建设的“加速器”，也是构建现代化产业体系的关键抓手。《建议》稿突出更好发挥投资关键性作用，提出坚持投资于物和投资于人紧密结合，深化投融资体制改革，谋划储备实施一批重大标志性工程项目，提高项目全生命周期服务能力，优化招商引资机制，积极扩大有效投资，提高投资综合效益。
（六）关于扎实推进共同富裕。海南牢记习近平总书记“把所有精力都用在让老百姓过好日子上”的要求，坚守人民立场，特别是召开省委八届七次全会，审议通过《中共海南省委关于全面提高民生保障水平、增强群众在自由贸易港建设中获得感的意见》，作出系统部署，旨在着力破解发展不平衡问题，持续加大民生投入，让自由贸易港建设成果更多造福海南人民。《建议》稿突出强调扎实推进共同富裕，这既是对国家战略的贯彻落实，更是海南自由贸易港建设“既见经济增长、更见民生温度”的必然要求，是指导“十五五”时期经济社会发展的一个总体性要求。
《建议》稿围绕建设幸福海南，在深入实施就业优先战略、办好人民满意的教育、建设高水平国际健康岛、健全多元保障体系、促进人口高质量发展等方面部署一批均衡性可及性强的政策举措。比如，健全产业发展、市场主体扩容和就业增长协同机制；健全与人口变化相适应的基础教育资源配置机制；实施医疗卫生强基工程；优化保障性住房供给，因城施策增加改善性住房供给；健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。
《建议》稿着眼缩小区域差距、城乡差距作出部署，强调坚持“全省一盘棋、全岛同城化”，优化“三极一带一区”区域协调发展格局，强化基础设施硬联通和利益共享软协同，加强山海协作，提高“三极”一体化发展水平，放大“三极”辐射带动作用，引导沿海市县向海要生产力、拓展城市功能，引导中部生态保育区增强“四库”功能，实现全岛经济社会协同发展。同时，海南自由贸易港与其他自由贸易港最大的不同在于拥有广阔的农村，这是不可回避且必须下足力气解决的问题。未来五年甚至更长一段时间，必须统筹好城市与乡村的关系，促进城乡要素平等交换、双向流动，夯实扩大内需、推动产业升级的根基。《建议》稿强调坚持农业农村优先发展，以农业供给侧结构性改革为重点，推进农业生产经营现代化，打造宜居宜业和美乡村“海南样板”，持续深化农村改革，打造农业科技创新高地和农业对外开放高地，为自由贸易港建设夯实“三农”基础；深入推进以人为本的新型城镇化，科学有序推进农业转移人口市民化，有序引导潜力地区提升产业支撑能力和公共服务水平，加力实施城市更新行动，推进垦地基础设施、公共服务、社会管理均等化发展，打造具有海南特色的现代化人民城市。
《建议》稿围绕文化强省作出部署。提出坚定文化自信、勇担文化使命，加强海南特色文化保护，推动文化事业和文化产业繁荣发展，提升自由贸易港传播力影响力，努力在文化强国建设中发挥独特作用。
（七）关于统筹发展和安全。越是扩大开放，越要统筹发展和安全。未来五年，在“一线”放开、“二线”管住的政策格局下，各领域风险因素将明显增多，必须始终把安全保障放在前提位置，科学有序安排开放节奏和进度，有效防范化解各类风险挑战。《建议》稿围绕牢牢守住安全底线，提出坚定不移贯彻总体国家安全观，加强自由贸易港风险识别和风险防范，提升群众安全感，完善社会治理体系，动态提升风险防控能力，确保既“放得活”又“管得好”。
（八）关于坚持党的全面领导。坚持和加强党的全面领导是自由贸易港建设的根本保证。海南自由贸易港是中国特色自由贸易港，是社会主义自由贸易港。要坚决维护党中央权威和集中统一领导，始终做到重大改革事项由党中央决定、整体工作进度由党中央把握、政策实施情况及时向党中央报告，不断提高党领导经济社会发展能力和水平，以永远在路上的清醒坚定推进全面从严治党。《建议》稿提出，坚决贯彻落实习近平总书记重要讲话、重要指示批示精神和党中央重大决策部署；增强党组织政治功能和组织功能，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用；持之以恒净化政治生态，着力铲除腐败滋生的土壤和条件；鲜明树立选人用人正确导向，坚持严管厚爱结合、激励约束并重，引导各级干部特别是领导干部在遵规守纪前提下敢于担当、善于作为，用扎实奋斗创造经得起实践和历史检验的工作业绩。
同志们，审议通过“十五五”规划《建议》，是这次全会的重要任务。大家要认真思考、深入讨论，围绕自由贸易港建设大局提出建设性的意见和建议，共同把这次全会开好、把《建议》稿修改好、把未来五年的蓝图描绘好。
